复议维持双被告制之再检讨
作者梁君瑜  
    摘要:  复议维持双被告制是指复议机关在维持原行政行为后需与作出原行为之机关为共同被告该制度之正当性尚面临四重拷问一是植入大陆法系的原处分主义理念默许复议机关对原行为之事实证据和规范依据进行事后补正已违反?#28909;?#35777;后裁决的行政程序法原则二是以特殊共同诉?#31995;?#26041;式强行追加共同被告已背离处分权主义的诉讼法理三是规定复议机关无论维持原行为与否皆作被告而不作为或不予受理时作被告的概率则大幅降低极可能助长复议机关的消极应对倾向四是导致复议机关因地域管?#28966;?#21017;而疲于奔命而法院则因级别管?#28966;?#21017;的内在矛盾而陷入混乱复议维持后仍应以原机关为被告唯一例外是当复议决定对原机关的不当行政行为予以维持时基于监督此违法复议维持决定的需要应以复议机关为被告为了避免行政复议的维持会现象可采取将法院裁判结果与复议决定相挂钩的行政绩效考核方式予以策应
    关键词:  复议维持 双被告制 原处分主义 ?#28909;?#35777;后裁决 管辖冲突

2014年修订通过的行政诉讼法摒弃复议机关维持原行政行为将不作被告的做法首创复议维持双被告制?#20445;?#21363;复议机关在维持原行为后需与作出原行为的机关为共同被告2018年最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释?#32602;?#19979;文简称行诉法解释?#32602;?#21448;对该制度作?#35772;?#21270;尽管复议维持双被告制彰显立法者意图扭转行政复议的维持会现象避免复议流于?#38382;?#24378;化对复议机关的司法监督之决心在改革目的?#29616;?#24471;肯定但从改革方式来看双被告制存在诸多缺陷其正当性也因此面临多重拷问那么该制度的出台是基于何种考虑有何特殊的立法背景其因存在哪些具体缺陷而面临正当性拷问又有何种替代方案厘清这些问题对完善我国行政诉讼与行政复议的制度衔接具有举足轻重之意义

一复议维持双被告制的立法背景及制度反思

自行政复议法实施以来复议的维持率一直居高不下而?#26469;?#29575;则在低位徘徊见表1这表明行政复议未能充分发挥其应有的行政系统自我?#26469;?#21151;能对复议申请人而言通过?#26469;?#36827;而实现权利救济才是其最终目的然而因?#26469;?#21151;能的旁落更多当事人选择提起行政诉讼见表2即便申请复议仍有大?#21487;?#35831;人在复议后走上诉讼之路见表3经复议后提起诉?#31995;?#26696;件比例越高意味着复议制度的定分止争率?#38477;͡?/span>换言之将行政复议作为纠纷解决主渠道之美好愿?#28595;?#36867;落空的命运

1  各年份行政复议案件的维持率与?#26469;?#29575;单位%

 

2  各年份行政复议行政诉讼一审收案量单位件

 

3  各年份行政复议案件的审结量复议后起诉量单位件

一立法背景复议后行政诉?#31995;?#34987;告?#33539;?#20043;争

在诟病复议的维持率畸高而?#26469;?#29575;极低的诸多因由中1989年行政诉讼法第25条第2款首当其冲该款规定复议机关维持原行政行为时由原行为的作出机关为被告而改变原行为时则由复议机关为被告实践中复议机关秉持多一事不如少一事的心态多半会对原行为一律维持为了扭转此种维持会现象充分发挥复议制度的监督行政与权利救济功能学界针对复议后行政诉?#31995;?#34987;告?#33539;?#38382;题主要提出了以下改良方案

方案1复议机关一律不作被告持该种方案的理由可归纳为以下三点?#28023;?基于直接且实质性地解决原始纠纷的考虑应以作出原行政行为的机关为被告2免除复议机关当被告的后顾之忧有利于其更独立公正地办案3将复议机关纳入法院审查忽视了复议与行政审判同具居中裁判的属性因造成劝架者挨打而有悖法理

方案2复议机关一律作被告主张该立场的学者往往基于两点理由?#28023;?/span>1如此可极大促进复议机关依法履行职责并对行政人员造?#23578;?#29702;压力从而敦促其审慎运用权力2劝架者应当公正劝架故监督作为劝架者的复议机关并无不妥

方案3复议结果维持原行政行为的复议机关与原机关作共同被告复议结果改变原行为的复议机关作被告采此种观点的理由大致涉及两方面?#28023;?从纠纷解决与权利救济的角度来看共同被告之设计可强化复议机关的责任解决举证问题便于弄清案件事实且复议机关为免败诉必然会促使原机关在诉讼过?#35752;?#25913;变原行为从而有利于保护原告的合法权益2从制度设计的必要性与可行性来看复议维持决定与原行为同时存在并发生效力若法院只处理其一将难以一揽子解决问题复议维持意味着对原行为的同意和确认不服原行为就等同不服复议决定故复议机关作共同被告亦无不可

方案4保留复议机关维持原行政行为可免为被告之做法但强化对复议机关的监督支持这一方案的学者认识到维持会现象肇因于复议机关作出维持决定时缺乏应有监督例如有学者指出为落实上述监督应将复议机关纳入诉讼参加人的范围但复议维持双被告制又与行政诉讼所审查的实体争议行为不一致?#24335;?#35758;以原机关为被告以复议机关为第三人另有学者认为复议维持后的被告不应包含复议机关并建议充分利用复议机关的内部追究机制即对复议决定维持而司法判决改变或撤销的案件通过内部机制追究复议机关及相关人员的责任

二制度反思复议维持双被告制与其余方案之比较

最终出台的新行政诉讼法采取了方案3即复议维持双被告制但新法是否优于其余方案则需具体?#27835;?/span>

首先与新法相比方案1存在明显缺陷当复议机关改变原行政行为时原行为已不存在此时要求原机关作被告则其客观上无法针对行政诉讼之程序标的复议决定进行?#26102;?#32780;后续却可能因败诉而为复议机关担责这有失公允

其次尽管方案2与新法存在类似之处复议机关恒为被告但前者的不足在于复议维持下原机关处于司法监督的真空状态并且在事实上因复议维持决定仅是对原行为的简单同意故法院在审理时将不可避免地集中于对原行为的判断若断定原行为违法却又避而不谈原机关的责任这于理不符

最后方案4与新法均强调对复议机关的司法监督二者的差异仅体?#27835;?#22797;议维持下复议机关受监督之方式有别前者以追加复议机关为诉?#31995;?#19977;人或借助行政系统的内部机制实现监督后者则仰赖双被告制在笔者看来方案4与新法的监督方式都未尝不可但相比之下方案4更符合处分权主义?#20154;?#35772;法理将其舍弃值得商榷而新法首创的复议维持双被告制则存在诸多缺陷既与?#28909;?#35777;后裁决原则相悖又与处分权主义相违不仅可能助长复议机关的消极应对倾向而且会导致复议机关因地域管?#28966;?#21017;而疲于奔命法院则因级别管?#28966;?#21017;在设计?#31995;?#33258;相矛盾而陷入混乱这一系列缺陷将从根本上动摇复议维持双被告制之正当性

二复议维持双被告制有悖?#28909;?#35777;后裁决原则 

行诉法解释第22条第133136条对复议维持双被告制作出细化其中第22条第1款规定复议机关只要不改变原行政行为的处理结果就视为维持?#20445;?#20174;而可免作单独被告此规定是对2015年最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释?#32602;?#24050;?#29616;?#31532;6条第2款的沿用而该款是基于以下考虑而作出若将复议机关改变事实证据和规范依据也认定为改变原行政行为?#20445;?#21017;复议机关为避免作单独被告很可能在审查中无视原行为的瑕疵故不利于发挥复议机关?#26469;?#30340;积极性然而在追求?#26469;?#31215;极性的同时以?#29486;?#27861;是否已经与?#28909;?#35777;后裁决的行政程序法原则相悖从而陷入对原机关纠而不罚的怪象之中呢

一原处分主义之法理阐释

行诉法解释第22条第1款体现了为复议维持双被告制植入大陆法系的原处分主义理念从而变相容许复议机关对原行政行为之事实证据和规范依据进行事后补正原处分主义是指原行政行为之违法仅可在面向该行为的撤销诉讼中主张而不可在针对复议决定的撤销诉讼中主张相反裁决主义则指针对原行政行为不得起诉仅得针对复议决定起诉简单?#27492;担?#22312;撤销诉讼中若以原行政行为作为程序标的?#35789;?#21407;处分主义而以复议决定作为程序标的则属裁决主义

在德国行政法院法第79条明确规定了原处分主义原则及其例外情形原则上以复议决定之?#38382;?#20307;现出来的原行政行为乃撤销诉讼之程序标的但在复议决定增加补充性的独立负担?#34987;?#39318;次包含一个负担时则以复议决定作为撤销诉讼之程序标的若结合行政法院法第7879条的规定则会发现只要未?#38057;?/font>补充性的独立负担?#34987;?#39318;次负担哪怕复议决定对原行政行为所认定的事实证据规范依据乃至结果加以改变德国撤销诉?#20808;?#20197;原机关所隶属的公法人为被告此?#32972;?#38144;诉讼之程序标的即体?#27835;?#32463;过复议决定修正的原行政行为

在我国台湾地区原处分主义原则及其例外情?#25105;?#34255;于其行政诉讼法第24条我国台湾地区的诉愿程序诉愿决定诉愿机关分别相当于我国大陆地区的复议程序复议决定复议机关对于经诉愿程序而提起的行政诉讼当针对驳回的诉愿决定时以作出原行政行为的机关为被告而当针对撤销或变更原行为的诉愿决定时则以诉愿机关为被告换言之诉愿决定改变原行为的结果属于原处分主义原则之例外情形若结果不变则仍以原机关为被告而无论诉愿决定是否?#38057;?#34917;充性的独立负担?#34987;?#39318;次负担也不考虑其是否改变原行为的事实证据或规范依据与?#35772;?#24212;根据我国台湾地区诉愿法第79条第12款诉愿若无理由诉愿机关应以决定驳回原行为所凭理由虽属不当但依其他理由仍属正当则认定诉愿无理由据此诉愿机关可在原行为所凭理由之外自行补充其他正当理由并进而驳回诉愿此时行政诉?#31995;?#34987;告为原机关撤销诉讼之程序标的为经诉愿决定修正的原行政行为

二原处分主义在行诉法解释中的体现

通过?#27835;?#24503;国及我国台湾地区的相关立法例可知原处分主义包含两大基本特征一是撤销诉讼以原行政行为作为程序标的即便复议决定对原行为之事实证据或规范依据进行补正程序标的仍是经修正的原行为二是尽管原行为违法但若其经复议决定修正后合法则法院将驳回原告诉求这种原处分主义理念在行诉法解释中有所体现

行诉法解释默许复议机关对原行政行为加以修正进而治愈后者的违法性2000年最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释?#32602;?#24050;?#29616;?#31532;7条曾规定复议机关改变原行政行为包含改变对定性产生影响的适用依据主要事实和证据或处理结果相比而言行诉法解释第22条第1款则将改变原行政行为限于结果之改变至于单纯对事实证据或适用依据等理由?#31995;?#25913;动仅被视为对原行政行为之修正尚未?#38057;?#19968;个新行为因此当复议决定改变原行政行为理由时人民法院就必须将已经改变后的事实和依据统一到原行政行为之中去审查因复议机关作出修正并非结果意义?#31995;?/font>改变原行政行为?#20445;?#25925;可消除其成为单独被告的顾虑这从侧面反映出行诉法解释默许乃至鼓励复议机关修正原行为的意图若复议决定对原行为之理由所作修正是正确的则违法的原行为将被治愈撤销原行为之诉求也将被法院驳回

三原处分主义有悖?#28909;?#35777;后裁决原则

通常认为?#28909;?#35777;后裁决原则是指行政行为的作出须建立在充分的事实理由和法律依据之上若是在行政行为作出后才补充的证据依据则不能证明该行为合法置于行政诉讼中考察该原则要求用以证明被诉行政行为合法的证据依据必须是被告作出该行为时就已实?#25910;?#25569;并运用的我国相关司法解释?#28304;?#20063;有规定

然而由于引入原处分主义理念行诉法解释默许复议机关在维持原行政行为结果不变的前提下可依其调查获知的事实对法律的理解来替换原行为所认定之事实证据和规范依据并将?#22235;?#21046;为维持原行政行为若复议决定改变原行政行为之理由正确则视经过修正的原行为亦属正确这相当于解禁了复议机关事后补证的效力?#38057;?#23545;?#28909;?#35777;后裁决原则的直接?#25191;?#35814;言之根据行诉法解释第135条第3款在复议维持双被告制之下复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据可作为法院认定复议决定和原行政行为合法的依据据此即便原行为违法原机关仍可仰赖复议机关的事后补证治愈原行为而免受究责这一来形成了不良导向原机关作出行政行为时不再审慎行事而依赖于复议机关的善后?#20445;?#20108;来原行为被治愈意味着原机关不受究责故在?#25345;?#31243;度上架空了行政诉讼对原机关依法行使职权的监?#28966;?#33021;

三复议维持双被告制有悖处分权主义原则

在复议维持双被告制中?#28909;?#20004;被告是各自作出独立的行政行为那么其本质上应包含两个诉且具备可?#20013;ԡ?#20294;是因行诉法解释采取法律拟制的方式对原告在复议维持后仅起诉原机关之情形强行增列复议机关为共同被告实则赋予了此类共同诉讼以不可?#20013;ԡ?#24378;行追加共同被告或许体现了最高人民法院扭转复议维持会的决心但这是否限制了原告处?#21046;?#34892;为的权利呢

一复议维持双被告制属特殊共同诉讼

按照新行政诉讼法?#33539;源?#32479;的两类共同诉?#31995;?#35268;定必要共同诉讼指向同一行政行为而普通共同诉讼则指向同类行政行为且需法院认为可合并审理并经当事人同意通常认为二者的主要区别体现在诉的可?#20013;?#26041;面必要共同诉讼是对同一行政行为提起?#26102;?#36136;?#36758;r钩?#19968;个诉自然不具有可?#20013;ԡ?#26222;通共同诉讼则是对同类行政行为提起?#26102;?#36136;上存在两个以上彼此独立的诉分开审理不存在理论障碍之所以?#25381;?#27861;院合并审理更多是基于诉讼经济避免判决矛盾等方面的考虑

相比而言复议维持双被告制则非常特殊首先其有别于必要共同诉讼前者是针对原行为与复议决定这两个行政行为提起诉讼而后者则是针对一个行政行为提起其次复议维持双被告制有别于普通共同诉讼前者不具有可?#20013;ԣ?#26681;据行诉法解释第134条第1款的规定复议维持双被告制属于硬性要求即便, , 原告仅起诉, 原机关或复议机关之一且不同意追加被告法院也应将另一机关列为共同被告换言之不允许以追加诉?#31995;?#19977;人的方式?#21019;?#26367;复议维持双被告制但对于传统的共同诉讼这种代替方式则是被允许的例如行诉法解释第26条第2款规定应当追加被告而原告不同意追加的人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼但行政复议机关作共同被告的除外这体现了复议维持双被告制的特殊性举轻以明重另行单独起诉原告不同意追加的另一机关也就更不允许而普通共同诉讼则具有可?#20013;ԡ?/span>

二特殊共同诉讼有悖处分权主义原则

行政诉讼乃人民因权利遭受公权力侵害或公法?#31995;?#26435;利义务关系发生争议而请求法?#21644;?#36807;裁判加以救济之程序因此行政诉?#31995;?#21457;动首先需要人民有寻求救济之表?#23613;?/font>就具体事件是否请求法律救济以及请求之范围如何应取决于利害关系人之主观意愿?#20445;?/span>此即诉讼法学?#31995;?#22788;分权主义原则当事人依?#35772;?#26377;?#33539;?#35785;讼标的以及开启进行或终结诉讼程序的主导决定权

在复议维持的情形下除非是对复议决定自身的瑕疵不服否则单独起诉作出原行政行为之机关乃是原告寻求纠纷化解的最直接途径理由在于起诉复议机关的最优结果也只是撤销复议决定后责令重作远不如起诉原机关那样更利于直接化解纠纷正因为如此原告往往不倾向于将复议机关列为共同被告再者共同被告之追加还会强化被告方的举证及?#26102;?#33021;力这自然会受到本就处于弱势地位的原告方的排斥行诉法解释强行追加复议机关为共同被告无疑是绑架了原告合理自主支配程序标的及诉讼请求的权利因而有悖处分权主义原则

四复议维持双被告制加剧复议机关消极应对

复议维持双被告制彰显复议机关恒作被告的立法取向复议机关维持与改变原行政行为的区别仅在于作共同被告还是单独被告当前行政机关害怕当被告的心理仍在一定程度上残留在此背景下上述立法取向难免存在隐忧复议机关是否会刻意避免作出维持或改变原行政行为之决定转而热衷于以不作为或不予受理的方式消极应对呢

一复议维持双被告制可能助长复议不作为

对于复议机关不作为时的被告?#33539;?#38382;题学理上应区分是否存在复议前置对于非复议前置的情形相对人可选择起诉作出原行政行为的机关或复议机关对于复议前置的情形因不作为意味着复议机关未对原行政行为作出处理故复议前置所追求的行政系统自我?#26469;?#30446;的尚未实现此时应以复议机关为被告然而在立法层面新行政诉讼法第26条第3款未区分是否复议前置一律采取不服谁便诉谁的被告?#33539;?#26631;准表面上当复议机关不作为时其不作被告的概率为50%而实际上基于诉讼经济的考虑上述50%的结论并不准确这是因为以复议机关作被告的最有利结果也只是责令其履行作为义务至于作为的内容如何依然存在支持与否定两种可能情形当复议机关作出一个含拒绝内容的答复时原告将面临二次诉讼反之若以作出原行政行为的机关为被告则可直接化解原始纠纷综上当复议机关不作为时其不作被告的概率实则远高于50%这与复议机关维持或改变原行政行为时恒作被告形?#19978;?#26126;对?#21462;?#27491;因为如此基于昔日引发行政复议维持会的相同心理行政复议不作为会极有助长的可能性

二复议维持双被告制可能助长复议不受理

对于复议机关不予受理时的被告?#33539;?#38382;题行诉法解释第133条规定适用双被告制的复议维持也包括驳回复议申请或复议请求的情形但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外学理上驳回复议申请与驳回复议请求分别?#22797;?#31243;序性驳回与实体性驳回这类似于行政诉讼中的驳回起诉与驳回诉讼请求然而因行政复议法实施条例第48条第1款对实体性驳回与程序性驳回仍采用驳回行政复议申请的统一表述故行诉法解释又以但书的方式强调程序性驳回不属于维持范畴据此当复议机关不予受理时不适用双被告制那么此时该如何?#33539;?#34987;告本文认为应区分复议前置与非复议前置两种情形若涉及复议前置则只能起诉复议机关故复议机关100%作单独被告若不涉及复议前置则采取不服谁便诉谁的被告?#33539;?#26631;准此时的复议机关有可能作单独被告且表面上之概率为50%但同样基于诉讼经济的考虑原告倾向于起诉作出原行政行为的机关以便直接化解原始纠纷故复议机关不作被告的概率实则远高于50%综上当复议机关不予受理时除非涉及复议前置将恒作被告外其不作被告的概率更高这与复议机关维持或改变原行政行为时恒作被告形?#19978;?#26126;对?#21462;?#22312;以绩效考核为重的现实下我国行政机关更多地散发出趋利避害的理性经济人特征正如过去出现行政复议维持会一样行政复议不受理会很可能在复议维持双被告制之下滋生蔓延

五复议维持双被告制因管?#28966;?#21017;而面临困境

新行政诉讼法第18条第1款明确了复议维持下的地域管?#28966;?#21017;即经复议的案件原告可选择由作出原行政行为的机关或复议机关所在地的法院管辖这对复议维持双被告制而言意味着国务院部门将可能到全国各地法院应诉例如对省级政府工作部门所作行政行为不服复议机关一般包括主管该部门工作的某国务院部门以及所属省级政府而在垂直领导之情形则省级政府亦非复议机关若相对人向国务院部门申请复议且后者维持了原行政行为则因原告基于诉讼便利经济等方面的考虑往往会选择向原机关所在地的法院起诉那么作为共同被告的国务院部门将不得不奔波于全国各地尤其是在我国幅员辽阔的现实之下复议机关将因上述地域管?#28966;?#21017;而疲于奔命例如在新行政诉讼法实施后重庆市政府作为复议维持时的共同被告前往应诉的地点就包括本市的5个中级法院9个城区法院以及30多个县法院

行诉法解释第134条第3款明确了复议维持下就低不就高的级别管?#28966;?#21017;即以作出原行政行为的机关?#33539;?#26696;件的级别管辖但是若对比新行政诉讼法第24条第1款就管辖权移转所采取的只上不下立场则似乎就高不就低的级别管?#28966;?#21017;以复议机关?#33539;?#26696;件的级别管辖更符合行政诉讼管辖的整体取向此外行诉法解释第134条第3款还可能与新行政诉讼法第15条第一项引发内在矛盾后者规定对国务院部门或县级以上政府所作行政行为提起诉?#31995;?#26696;件由中级法院管辖显然国务院部门或县级以上政府所作行政行为自然包含二者作出的复议维持决定照此当出现以原机关?#33539;?#30340;管辖级别为基层法院管辖时则新行政诉讼法与行诉法解释?#26041;?#38519;入管辖冲突见表4值得一提的是有坚持以原机关级别?#33539;?#31649;辖法院的学者指出上述冲突在新行政诉讼法修改过?#35752;?#23601;已经预见并且为避免此冲突行政诉讼法第15条第一项曾经表述为对国务院部门或者县级以?#31995;?#26041;人民政府所作的除行政复议决定以外的行政行为提起诉?#31995;?#26696;件?#20445;?#20854;目的就是为了排除县级以上政府作复议决定的情形但因这样表述过于?#24444;z?#26368;终出台的新法还是删除了除行政复议决定以外的限定语本文认为从当前实定法及司法解释规定的情况来看上述冲突是客观存在的

4  国务院部门及县级以上政府作出复议维持决定时的级别管辖情况

六余论复议维持后行政诉讼被告之?#33539;?/font>

通常认为行政复议是一项准司法行为其与行政诉讼存在解决行政争议与实现法律监督的共同性目前基于复议机关之准司法性而否定其被告地位的论述不乏其例然而以准司法性与纠纷解决之功能定位为由否定复议机关的被告地位?#28909;?#20047;说服力又与监督行政的实际需要不符详言之否定复议机关作被告的学者大多是以英国行政裁判所与美国行政法官的司法化不受司法审查之特性为佐证提倡借此实现复议机关的独立与公正然而行政裁判所行政法官是否等同于我国语境下的行政复议本就备受质疑且在司法公正性颇受民众怀疑的今天行政复议司法化有?#25105;?#20041;亦值得商榷再者如果立足于行政纠纷解决的大背景来考察行政复议制度则行政化较高非但不是缺点反而是优?#30130;?#20854;程序的简便灵活可以保证私人获得及时救济实际上在我国?#26174;?#25552;倡行政复议司法化的学者也仅是强调对复议组织复议程序及复议结果三者分别赋予相对的独立性公正性及准司法性并未否定复议机关的被告地位

有必要指出准司法性与复议机关之被告地位并不冲突首先准司法性不排斥复议机关行政性的一面而监督行政机关依法行使职权又是我国行政诉讼法的立法目的之一故以行政诉讼监督复议机关并无不妥其次在复议机关改变原行政行为的情形下原行为已不存在相对人仅可对复议决定起诉需要为复议决定之违法而承担责任者自当为复议机关照此复议机关有成为行政诉讼被告的空间只不过将其作为复议维持时的双被告之一则缺乏正当性因为这不仅会违反?#28909;?#35777;后裁决的行政程序法原则背离处分权主义的诉讼法理极可能助长复议机关的消极应对倾向还会导致复议机关因地域管?#28966;?#21017;而疲于奔命而法院则因级别管?#28966;?#21017;的内在矛盾而陷入混乱

本文认为在未来修法时面对复议维持的情形原则上应以作出原行政行为的机关为被告但有一种例外情形即当复议机关对原机关的不当行政行为予以维持时应以复议机关为被告理由在于新行政诉讼法以审查行政行为的合法性为原则对于尚未?#38057;?/font>明显不当的不当行政行为法院无权作出处理但复议机关针对上述不当行政行为作出的维持决定将?#38057;?#36829;法即违反了行政复议法第28条第1款第一项作出复议维持决定的前提条件之一必须是原行政行为?#28595;?#23481;适当此时若以原机关为被告则不当行政行为并不处于行政诉?#31995;?#23457;查强度内而违法的复议维持决定也得不到纠正相反若以复议机关为被告则符合监督行政机关依法行使职权的行政诉讼立法目的而对违法的复议维持决定也不存在审查强度?#31995;?#38556;碍

最后以作出原行政行为的机关为被告将面临维持会的问题?#28304;ˣ?#19981;妨采取以?#38470;?#20915;方案将法院裁判结果与复议决定相挂钩?#28304;?#20316;为行政机关绩效考核的一项重要指标申言之若复议维持后原行政行为遭到法院的否定性评价则应?#24551;?#20917;追究复议机关及相关人员的责任

注释:
参见俞祺复议机关作共同被告制度实效考?#32602;?#36733;中国法学2018年第6期第196页
表1数据来自中国经济与社会发展统计数据库中的历年中国法律年鉴?#32602;?#35813;数据库中2013年之数据缺失表2表3亦同下文不再赘述表1的维持率是指复议机关的维持决定在本年度审结案件中所占比例?#26469;?#29575;则指复议机关的撤销决定变更决定确认违法决定与责令履行决定之总和在本年度审结案件中所占比例
虽然2014年的复议收案量?#22868;?#22320;超过行政诉讼一审收案量然而对比域外行政复议和行政诉?#31995;?#25910;案比例我国行政复议仍难谓化解纠纷的主渠道毕竟在美韩日等国行政复议的数量远超行政诉讼大致比例依次为24:18:17:1参见金国坤行政复议委?#34987;?#34892;政复议困局的突破口?#32602;?#36733;国家行政学院学报2009年第6期第24页
现行行政复议法?#21453;?999年10月1日起施行但中国法律年鉴?#26041;?#22312;表3所列年份有复议后起诉量的统计
空缺
参见杨小军行政诉讼原告与被告资格制度的完善?#32602;?#36733;行政法学研究2012年第2期第24页
参见湛中乐论我国<行政复议法>修改的若干问题?#32602;?#36733;行政法学研究2013年第1期第36页
参见青锋张水海行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思?#32602;?#36733;行政法学研究2013年第1期第13页
参见沈福俊对行政复议的司法监督现实问题与解决构想?#32602;?#36733;法学2003年第12期第43页
参见杨海坤朱恒?#24120;?#34892;政复议的理念调整与制度完善?#32602;?#36733;法学评论2014年第4期第31页
参见莫于川复议机关做行政诉讼被告的制度变化及其理据?#27835;罚?#36733;南都学?#22330;?016年第1期第64页
参见江必新邵长茂新行政诉讼法修改条文理解与适用?#32602;?#20013;国法制出版社2015年版第9294页
参见?#36861;被?#34892;政复议对行政诉?#31995;?#24433;响?#27835;罚?#36733;?#30563;?#33487;行政学院学报2013年第5期第120页
参见黎军行政复议与行政诉讼之关系范畴研究?#32602;?#36733;法学评论2004年第3期第130页
参见江必新梁凤?#30130;?#26368;高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用?#32602;?#20013;国法制出版社2015年版第72页
原处分相当于我国大陆地区的原行政行为
参见徐瑞晃行政诉讼法?#32602;?#20803;照出版有限公司2015年版第60页
?#28304;?#20809;李广宇龙非复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究?#32602;?#36733;法律适用2015年第8期第79页
例如最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第61条就指出复议机关在复议程序中收集和补充的证据不能作为法院认定原行政行为合法的依据
参见?#28304;?#20809;李广宇龙非复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究?#32602;?#36733;法律适用2015年第8期第79页
有关原行政行为与复议维持决定的关系学界主要存在三种观点1一体化行为?#25285;?#35748;为复议维持决定意味着上级机关与下级机关对同一行政事项表达了同一意思表示可视为原机关与复议机关作出同一行政行为参见梁凤?#30130;?#34892;政复议机关作共同被告问题研究基于立法和司法的考量?#32602;?#36733;中国政法大学学报2016年第6期第125页2原行政行为之认同?#25285;?#20027;张复议维持决定是对原行政行为进行复审后作出的一个新的认同性质的行政行为参见沈福俊复议机关共同被告制度之检视?#32602;?#36733;法学2016年第6期第113页3折中说指出复议维持决定与原行政行为虽为独立的两行为两个程序标的但从诉讼标的之角度出发行政相对人所欲排除复议维持决定和原行政行为的法?#23578;?#26524;具有单一性因此应将二者作一体化的认识参见葛翔复议机关作共同被告行政案件的司法审查进路从诉讼标的理论出发?#32602;?#36733;东方法学2016年第5期第153157页本文持原行政行为之认同?#25285;?#29702;由是一体化的处理并不利于监督原机关依法行政
吴庚行政争讼法论?#32602;?#20803;照出版有限公司2012年版第95页
参见刘宗德赖恒盈台湾地区行政诉讼制度立法与案例?#32602;?#27993;江大学出版社2011年版第141页
参见章志远行政诉讼双被告制度的困境与出路?#32602;?#36733;福建行政学院学报2016年第3期第5页
参见沈福俊复议机关共同被告制度之检视?#32602;?#36733;法学2016年第6期第109页
旧行政诉讼法第23条第1款曾规定上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件?#37096;?#20197;把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判新行政诉讼法第24条第1款仅保留了管辖权上移的情形上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件
参见王春?#25285;?#35770;复议机关作被告的困境与解决?#32602;?#36733;南京社会科学2015年第7期第96页
参见梁凤?#30130;?#34892;政复议机关作共同被告问题研究基于立法和司法的考量?#32602;?#36733;中国政法大学学报2016年第6期第131页
参见沙金新<行政诉讼法>实施背景下的双被告制度问题研究?#32602;?#36733;河北法学2017年第8期第52页
参见王学政论我国行政诉讼和行政复议制度之创新?#32602;?#36733;中国法学2001年第4期第69页
代表性的论述包括刘?#32602;?#34892;政复议的定位之争?#32602;?#36733;法学论?#22330;?011年第5期第14页王周户行政复议的功能应当是解决行政纠纷?#32602;?#36733;行政管理改革2011年第9期第5051页青锋张水海行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思?#32602;?#36733;行政法学研究2013年第1期第13页?#25442;?#23398;贤杨红行政复议后行政诉讼适格被告问题探讨?#32602;?#36733;学习与探索2014年第11期第68页田勇军行政复议裁决主体不应作诉讼之被告以行政复议制度性质为视角?#32602;?#36733;河南财经政法大学学报2015年第2期第6777页
参见梁凤?#30130;?#20063;谈行政复议司法化?#32602;?#36733;国家检察官学院学报2013年第6期第8687页
参见?#38470;?#29983;行政复议程序的正?#34987;?#20462;复基于司法审查的视角?#32602;?#36733;?#30563;?#28142;论?#22330;?010年第6期第105页
参见李洪雷行政复议制度改革应处理好四组关系?#32602;?#36733;法学研究2004年第2期第155页
参见周汉华我国行政复议制度的司法化改革思路?#32602;?#36733;法学研究2004年第2期第147页
笔者早年曾撰文指出复议维持后行政诉讼之被告应以作出原行政行为的机关为宜没有考虑到这一例外情形参见梁君瑜复议机关作行政诉讼共同被告现状反思与前景?#27835;罚?#36733;行政法学研究2017年第5期第37页实际上在行政行为合法性审查原则之笼罩下当复议机关维持了原机关的不当行政行为时若以原机关为被告将失去意义因为法院无权处理原机关所作行为的合理性问题此时改以复议机关为被告反而有助于监督复议机关依法行使职权
何为?#24551;?#20917;?#20445;?#38656;要通过行政实践司法实践予以细化对于原行政行为遭法院否定的情形若复议维持决定已是复议机关及其工作人员尽职尽责后得出的结论则不?#20284;?#21160;行政问责虽然形成?#24551;?#20917;的相关细规并?#19988;资n?#20294;相比于双被告制这个头痛医头脚痛医脚的权宜之?#30130;?#21069;者仍是较为可行的方案笔者认为对维持会的治理不该抛弃行政复议与行政诉讼二者衔接?#31995;乃?#30021;逻辑而旧法的规定比新法的双被告制在逻辑?#32454;?#39034;畅运用双被告制的倒逼作用来治理维持会?#20445;?#23454;属舍本逐末之举从根本上而言我国维持会现象的产生并非一个?#30475;?#30340;法律问题而是外在环?#22330;?#25191;行制度的人等多重因素综?#29486;?#29992;的结果这也就意味着对维持会的治理很难单纯仰赖制度设计的完?#35780;?#23454;现而头痛医头脚痛医脚的治理思路很可能又会引发新的问题
作者简介梁君瑜法学博士武汉大学法学院讲师
文章来源河北法学2019年第6期
发布时间2019/6/6
 
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