备案审查规范化 理论化
 

全国人大常委会法工委相关部门研究起草备案审查工作规定

聚焦规范性文件备案审查关键问题

为实现备案审查工作进一步规范化制度化全国人大常委会有关方面正在研究起草备案审查工作规定此举对各级人大开展备案审查工作将起到极大的推进作用

法制日报记者朱宁宁

对行政法规地方性法规和司法解释开展备案审查是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权是全国人大常委会履行宪法监督职责保障宪法法律实施维护国家法制统一的一项重要工作

记者近日从相关部门独?#19968;?#24713;我国备案审查工作又?#34892;?#21160;作为实现备案审查工作进一步规范化制度化全国人大常委会有关方面正在研究起草备案审查工作规定此举对各级人大开展备案审查工作将起到极大的推进作用

党的十八届三中全会提出健全法规规章规范性文件备案审查制度党的十八届四中全会提出加强备案审查制度和能力建设把所有规范性文件纳入备案审查范围依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件禁止地方?#21697;?#24102;有立法性?#23454;?#25991;件党的十九大报告明确?#36171;z?#21152;强宪法实施和监督推进合宪性审查工作维护宪法权威

近年来全国人大常委会主动适应备案审查工作新常态不断加大审查力度完善审查机制提高审查质量拓展审查渠道在加强备案审查制度和能力建设方面通过备案审查工作维护法制统一方面做了大量卓有成效的工作监督力度不断加大成果显著在全国产生了重大影响为地方开展备案审查工作树立了榜样

从备而不审审而不纠纠而不改到现在的有件必备有备必审有错必纠?#20445;?#25105;国备案审查制度经历了长期的过程2017年12月十二届全国人大常委会第三十一次会议首次听取了全国人大常委会法工委关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告这也是全国人大常委会第一次向社会公布备案审查制度的运行情况此举既是落实党的十九大报告明确提出的要加强宪法实施和监督推进合宪性审查工作维护宪法权威的重要举措也是备案审查制度的一项历史性突破

记者在采访中了解到目?#26696;?#35268;定草案?#30740;?#25104;讨论稿草案贯彻了中央有关备案审查工作的要求对全国人大常委会和地方各级人大常委会备案审查工作中的许多重大疑难问题作出了界定全国人大常委会法工委法规备案审查室于近期专门召开座谈会邀请地方人大相关负责人以及多位高校专家学者参加与会人员重点围绕规范性文件的界定人大备案范围规范性文件被撤销或者纠正后的溯及力等草案中涉及的重要问题进行深入讨论

焦点一规范性文件的范围该如何界定

草案对规范性文件的范围进行了定义草案规定地方各级人大常委会对于规章和本级人民政府下一级人大及其常委会依程序制定并公开发?#23478;?#21450;经本级人民政府批?#23478;?#25919;府办公厅室名义发布的约束不特定公民组织的行为或者影响不特定公民组织的权利义务在一定时间内反复适用的其他规范性文件以及本行政区域内同级人民法院人民检察院制定发布的属于审判检察工作范围的规范性文件参照本规定进行备案审查

?#28304;ˣ?#26377;与会人员认为借鉴党内规范性文件备案审查有关规定的做法应当对不属于规范性文件的四类情况作排除性的规定即第一类是关于人事任免表彰机构设置等的文件第二类是请示报告会议报告领导?#19981;?#31532;三类是机关内部的工作制度工作方案等第四类是其他不能反复适用的文件还有意见提出实践中?#34892;?#25991;件虽然不是对社会公开发布有的还定了密但也存在规范性的内容有的文件虽然针对特定人群但也存在限制权利增加义务的情况?#28909;?#28041;及公务员的奖惩处分录取休假针对失信人员限制消费等方面的规定鉴于此建议不将公开发布和不特定作为认定规范性文件的要素或者研究?#28304;?#31867;文件如何监督

对于哪些规范性文件属于人大的备案审查范围与会人员也提出了多方建议有观点建议将党政联合发文纳入人大备案审查范围规定党政联合发文同时向党委和人大分别备案人大审查发现可能存在问题的可以向党委提出研究意见和处理建议根据党委意见处理有观点建议将国务院部门根据法律授权制定的规章或者规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围将地方政府部门根据地方性法规授权制定的规范性文件纳入地方人大常委会备案审查范围有观点建议将国务院部门制定的具体应用法律问题的解释以及经国务?#21644;?#24847;以国务院办公厅名义发布的规范性文件均纳入全国人大常委会备案审查范围还有观点建议与宪法修改相适应应考虑下一步修改有关法律将国家监察委员会制定的规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围将地方监察委员会制定的规范性文件纳入同级地方人大常委会备案审查范围

此外有与会人员认为对是否将具有规范性内容的会议纪要纳入备案审查范围应作进一步研究

焦点二审查标?#21152;?#26377;哪些

对规范性文件进行备案审查须按照明确的审查标准进行因此草案从合法性?#23454;?#24615;等多个方面对审查标准加以明确

首先对于合法性草案规定了应当认定为与法律相抵触的八种情形其中有四项规定二超越法规司法解释的制定权限限制或者减损公民法人?#25512;?#20182;组织合法权利或者增加其义务增加或者扩大国?#19968;?#20851;的权力或者缩减其责任三没有法律依据超越法定权限增设新的行政许可行政处罚行政强制或者虽然依据法律设定的行政许可行政处罚行政强制作出具体规定但是行政许可超出法律规定的条件程序期限或者行政处罚超出法律规定的行为种类幅度或者行政强制措施超出法律规定的对象条件种类五法律没有明确规定其内容与法律的立法目的或者原则明显相违?#24120;?#19971;对依法不能变通的事项作出变通或者变通规定违背法律的基本原则

对于草案的这些规定与会人员提出了多项修改意见有意见认为不得限制或者减损公民法人?#25512;?#20182;组织合法权利或者增加其义务是对规章的审查标准不应适用于行政法规和地方性法规有意见建议将第三项修改为没有法律依据超越法定权限增设新的行政许可行政处罚行政强制或者虽然依据法律设定的行政许可行政处罚行政强制作出具体规定但是与法律规定相抵触?#20445;?#20174;而为将来行政三法的修改留有余地有意见提出授权决定没有规定特区法规不能变通的事项建议将第七项作为?#23454;?#24615;审查的标准还有与会人员认为鉴于第五项规定的与立法目的或者原则相违背是非常主观的标准因此实践中作出判断时必须慎重应当把握两个原则一是?#29616;?#24615;即违背立法目的或者原则已经达到了一定的?#29616;?#31243;度二是社会共识性即社会对该规定违反立法目的或者原则已经基本达成共识

其次对于?#23454;?#24615;标准草案规定了法规司法解释应当认定为不?#23454;?#30340;九种情形其中有六项规定一与党中央的重大决策部署不相符二与国家的重大改革方向不一致四对公民法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配六因现实情况与立法之初相比发生重大变化而不宜继续施行七违反立法法第七十三条明显脱离本行政区域实?#26159;?#20917;而简单照抄照搬上位法或者其他法规的有关规定八变通明显无必要或者不可行或者不?#23454;?#22320;行使制定经济特区法规自治条例单行条例的权力

?#28304;ˣ?#26377;意见认为?#23454;?#24615;不应作为全国人大常委会对行政法规地方性法规和司法解释进行审查的标准可以考虑作为工作监督的内容如果要将?#23454;?#24615;作为审查标准建议考虑同宪法立法法监督法等法律的衔接还有意见认为对法规司法解释进行?#23454;?#24615;审查是必要的但是在处理上应当与合法性审查有所区分?#28304;?#22312;合法性问题的可以采用撤销方式纠正?#28304;?#22312;?#23454;?#24615;问题的不应采用撤销方式可以采用告知通知等方式纠正

焦点三被撤销或纠正后的规范性文件溯及力该如何认定

草案规定行政法规地方性法规被全国人大常委会依法撤销的自撤销的议案通过之日起失效全国人大常委会依照监督法第三十三条通过关于要求最高人民法院或者最高人民检察院修改?#29616;?#21496;法解释的议案的司法解释自议案通过之日起停止施行同?#20445;?#33609;案还规定法规司法解释被依法撤销或者纠正的以原法规司法解释为依据制定的规范性文件自法规司法解释失效或者停止施行之日起停止适用

?#28304;ˣ?#26377;意见认为应当对被撤销或者纠正的法规司法解释违反上位法的情形作出区分如果是因为违反制定时的上位法被撤销纠正的应当自始无效如果是因为上位法发生变化后没有及时修改被纠正的严格?#27492;?#19981;应属于备案审查的范畴而属于对法规司法解释进行清理的范畴

还有意见提出对已经依据被撤销纠正的法规司法解释处理的具体案件原则上应从维护法律秩序的安定性出发维?#21046;?#26082;判力但是对于涉及公民组织特别重大利益的应当从维护公民组织合法权利出发予以纠正

同?#20445;?#26377;与会人员建议在该条中增加规定即法规司法解释被纠正或者撤销后依据该法规司法解释制定的规章规范性文件应当及时进行修改或者?#29616;薄?/p>

另据记者了解草案还对合宪性审查的启动条件审查方式和结论作出等内容作出明确规定全国人大常委会法制工作委员会对公民组织提出的合宪性审查建议应当进行研究研究认为可以适用有关法律得出审查结论的依据有关法律规定进行合法性审查研究认为不能适用法律得出审查结论的送请宪法和法律委员会进行合宪性审查

?#28304;ˣ?#19982;会人员提出了多项建议有意见?#36171;z?#27861;制工作委员会研究认为必须适用宪法得出审查结论的应当提出初步审查意见后再送宪法和法律委员会进行合宪性审查有意见认为合宪性审查应当设定严格的启动程序要规定专门的提出主体资格和专门的启动标准审查程序处置方式?#21462;?#21512;宪性审查的对象也应严格限定在国家一级机关的行为此外还有意见建议在草案中增加宪法和法律委员会对送请进行合宪性建议的审查程序等规定制图/李晓军

加快备案审查制度理论研?#35838;?#21512;宪性审查奠定坚实基础

全力构建中国特色社会主义备案审查理论体系

不论是理论界还是实务界都一致提出应适应宪法修改的新情况考虑下一步修改立法法监督法等法律将以国家监察委员会名义制定发布的规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围将以地方监察委员会名义制定发布的规范性文件纳入同级地方人大常委会备案审查范围

备案审查制度是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想推进全面依法治国的重要抓手是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求是推进科学立法民主立法依法立法的重要保障

作为中国特色社会主义法治道路的一个重要组成部分备案审查制度是科学的宪法和法律的监督制度但应当看到尽管目前我国备案审查制度重要性不断凸显备案审查理论体系构建还很薄弱很多理论问题亟待深入研究

新时代开展备案审查工作有更高的要求要纠正违宪违法问题必须切实加强规范性文件备案审查推进合宪性审查工作全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰?#36171;z?#23545;于开展合宪性审查的机制程序标?#23478;?#21450;宪法解释等宪法监督有关制度和工作机制都需要进一步研究和落实

围绕备案审查的性质地位作用备案审查与合宪性审查的关系以及备案审查理论体系构建等问题天津市人大常委会法工委原主任高绍林山西省人大常委会法工委主任蔡汾湘江苏省人大常委会法工委主任王腊生浙江省人大法制委主任委员丁祖年?#19981;?#30465;人大法制委主任委员常委会法工委主任吴斌湖南省人大法制委副主任委员常委会法工委副主任吴秋菊广西壮族自治区人大法制委主任委员常委会法工委主任陈伟雄四川省人大常委会法工委主任田万国深圳市人大常委会法工委主任刘曙光等9个省市人大法制委法工委负责同志以及中国社会科学院荣誉学部委员李步云清华大学法学院教授林来梵中国人民大学法学院教授张翔?#26412;?#33322;空航天大学法学院教授王锴苏州大学法学院教授周永坤等专家学者近日开展了深入的理论研究和探讨

关于备案审查与合宪性审查的关系

党的十九大报告明确?#36171;z?#21152;强宪法实施和监督推进合宪性审查工作维护宪法权威

开展合宪性审查是推进全面依法治国实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措也是一项长期而艰巨的任务那么合宪性审查与备案审查究竟是何关?#30340;أ?/p>

合宪性审查是宪法监督的必然要求和必要方式备案审查是宪法监督的基础和着力点虽然二者在审查的主体和对象上有所不同但目标是一致的梁鹰?#36171;z?#21512;宪性审查和备案审查都是为了保证中央令行禁止保障宪法法律正确?#34892;?#23454;施维护宪法法律权威尊严维护国家法制统一保护人民群众的合法权益

在看到备案审查与合宪性审查存在密切联系的同?#20445;?#22810;位理论界以及实务界专业人士认为二者之间存在区别

李步云认为合宪性审查与备案审查虽然是一种?#28595;?#20013;有我我中有你的关系但两者应?#20204;?#21035;开来?#28595;?#21069;合宪性审查职责由全国人大宪法和法律委员会承担但没有具体工作机构可以明确先由法工委初审这样合宪性审查与合法性审查可以衔接起来

高绍林也认为宪法监督的主体是全国人大及其常委会宪法和法律委员会在审查合宪性审查建议?#20445;?#22914;果涉及违宪问题应当提请全国人大常委会来处理准确地说宪法和法律委员会也是协助全国人大及其常委会行使宪法监督权的工作机构应当先由法工委进行研究法工委研究认为必须适用宪法得出审查结论的应当提出初步审查意见后再送宪法和法律委员会进行合宪性审查

在高绍林看来合宪性审查是启动宪法监督的基础不能将合宪性审查等同为宪法监督备案审查是合宪性审查的前置条件对合宪性审查建议要先进行合法性审查涉及合宪性问题的才能进入合宪性审查程序中合宪性审查应当是备案审查的特殊阶段绝大部?#27835;?#39064;走不到这个阶段

王锴强调备案审查为合宪性审查提供了过滤机制不应把所有问题都上升为合宪性问题不能通过合法性审查解决的才进行合宪性审查

备案审查是合法性审查但是包括合宪性审查合宪性审查是特别的合法性审查具有很强的严肃性政治性丁祖年建议应当设定严格的启动程序规定专门的提出主体资格和专门的启动标准审查程序处置方式等合宪性审查的对象也应严格限定在国家一级机关的行为

王腊生提出备案审查与合宪性审查具有四点不同一是地位不同合宪性审查是最重要的最核心的二是内涵不同合宪性审查是针对特定的规范性文件依据宪法进行审查备案审查是针对所有报备的规范性文件依据法律法规进行审查三是责任不同违宪承担违宪责任违法承担违法责任四是次序不同规范性文件首先要经过合法性审查合法性审查通过之后再进行合宪性审查

王腊生特别强调?#36171;z?#23545;于法律是否合宪应在法律草案审议?#26041;?#36827;行审查地方在起草审批法规过程中可以向全国人大宪法和法律委员会常委会法工委进行合宪性咨询但这个程序不是必经程序应当是确?#34892;?#35201;时才提出

与上位法相抵触当?#35805;?#25324;与宪法相抵触吴秋菊认为合宪性审查是宪法监督的一种表现宪法监督的主体是全国人大及其常委会备案审查当中包含有合宪性审查的内容是启动合宪性审查的重要途径但不是唯一的途径还可以通过提出申请或者自主发现合宪性问题启动审查地方人大不是合宪性审查主体但在备案审查工作中要将宪法作为重要依据发现合宪性问题应当提请全国人大宪法和法律委员会进行审查吴秋菊说

关于备案审查制度的性质地位和作用

备案审查制度来源于宪法是一项宪法性制度安排是中国特色的宪法监督制度在人大工作中具有重要地位备案审查作为立法监督制度既是立法制度的组成部分也是监督制度的组成部分

林来梵认为备案审查制度是国家权力机关的立法监督制度近40年来我国处于大规模快速立法时代从过去基本上无法可依到现在实现有法可依社会主义法律体系形成法律体?#30340;?#37096;的问题需要有制度来解决而备案审查制度就是完善程度最高最有力量的制度其重要性不容质疑

林来梵介绍说备案审查作为宪法监督制度具有鲜明的中国特色其他国家没有这种制度关于宪法监督制度国际上目前主要有三种制度?#38382;?#19968;是美国式的制度二是德国式的制度三是法国式的制度其中采取美国式制度的国家最多由司法机关行使违宪审查权德国建立了统一的宪法法院由宪法法院行使违宪审查权法国设立专门的宪法委员会由宪法委员会行使违宪审查权法国与德国的制度比较接近审查模式是抽象审查为主也有具体审查需要注意的是在相对成熟的法治国家合法性审查并不是关注的重点因为在法律法规的起草阶段就应当已经解决合法性问题不大可能出现法律法规之间明显冲突或违反上位法的情形

据了解对于备案审查制度在多个方面的重要作用理论界有深刻阐述首先备案审查制度保证中央政令畅通保障国家法制统一及时发现并纠正违宪违法问题其次备案审查处于人大工作重要位置能?#34892;?#32500;护宪法权威保障宪法法律实施维护国家发展大局保障人民根?#32416;?#30410;推进法治思维理念融入国家治理?#21462;?#20877;次备案审查作为一种立法监督担负着促进提高法律体?#30340;?#22312;逻辑合理性提高立法质量和水平的重要法治使命

关于如何理解备案审查范围全覆盖

有件必备有备必审有错必纠?#20445;?#20826;中央提出要将所有规范性文件纳入备案审查范围实现备案审查全覆盖?#34180;?#23545;于何为全覆盖?#20445;?#22810;位从事地方立法工作的地方人大相关负责人提出了看法

有观点提出实现全覆盖应考虑将党政联合发文纳入人大备案审查范围规定党政联合发文同时向党委和人大分别备案人大审查发现可能存在问题的可以向党委提出研究意见和处理建议根据党委意见处理有观点认为应将国务院部门制定的具体应用法律问题的解释纳入全国人大常委会备案审查范围将国务院部门根据法律授权制定的规章或者规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围将地方政府部门根据地方性法规授权制定的规范性文件纳入地方人大常委会备案审查范围还有观点建议从严格依法行政的要求出发政府规范性文件不应以政府办公厅名义对外发布为了促进政府进一步规范文件?#21697;?#34892;为应当将以办公厅名义发布规范性文件的做法作为违反法定程序的一种情形而对是否将具有规范性内容的会议纪要纳入备案审查范围有观点认为应作进一步研究

值得一提的是不论是理论界还是实务界都一致提出应适应宪法修改的新情况考虑下一步修改立法法监督法等法律将以国家监察委员会名义制定发布的规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围将以地方监察委员会名义制定发布的规范性文件纳入同级地方人大常委会备案审查范围

构建中国特色社会主义备案审查理论体系还有很多需要深入研究的问题包括审查价?#30340;?#26631;问题审查主体问题审查对象问题审查建议的过滤机制问题审查标准问题纠正方式问题以及有关制度衔接问题?#21462;?#38543;着对这些理论问题的深入探讨我国宪法监督制度将逐步完善从而有力地推动法治国家法治政府法治社会的建设保障良法善治的实现牢固树立宪法法律的权威推动实现国家治理体系和治理能力现代化

文章来源法制日报2018年10月16日第十版
发布时间2018/10/20
 
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