法國的環境保護憲法化及其啟示
——以環境公益與環境人權的關系為主線
作者:王建學  
    摘要:  法國是環境保護憲法化的最典型代表。作為專門的憲法文本,2004年環境憲章秉持生態人道主義理念系統宣告了環境人權和環保基本準則。環境法在傳統上基于環境公益而強調國家環保職責,這種偏頗由于環境人權的憲法化而得到糾正。從總體上看,環境憲章通過多樣化實施促進了環境法的完善與環保實踐的優化。中國憲法亦包含環保條款,但主要是國家環保職責和國策條款,相關環境立法也重在塑造國家環保職責,而忽視環境人權。在生態文明入憲后應當處理好環境公共利益、國家環保職責與環境人權的關系,實現國家尊重和保障環境人權的最終目標。
    關鍵詞:  生態文明;法國環境憲章;環境公共利益;環境權

環境保護的重要性在近年以來得到不斷強調,十八屆五中全會創造性地將綠色發展作為指導未來我國經濟與社會發展的五大理念之一,十九大報告則專章論述“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”。隨著環境保護的重要性不斷提升,生態文明在2018年順理成章地寫入憲法。然而,生態文明入憲后尚存在一系列原則性問題需要得到技術性處理:生態文明在價值立場上如何在生態中心主義與人類中心主義之間進行取舍?是否應當在生態文明入憲的同時對環境人權予以更充分的保障?環境人權與既有的國家環保職責(第9條第2款和第26條)具有何種關系?環境到底是一項基本人權還是國家應當予以保護的公共利益,以及環境權與環境公共利益的關系如何?

其實放眼世界,現代各國普遍承認,環境是人類的共同財富,環境權是基本人權,環境保護是國家必須承擔的重要職責。隨著環境問題日益嚴峻,越來越多的國家將環境保護的理念、原則和基本要求確認在憲法中,生態環保條款成為憲法的必要組成部分。其中最有代表性的法國則專門制定了一部系統且完整規定環境保護的憲法文本即2004年環境憲章(Charte de l'environnement de 2004),它堪稱當今世界生態憲法的典范。經由憲法委員會的釋憲機制,環境憲章發展出日益細膩的規則體系。本文旨在初步考察法國環境保護憲法化的歷程及環境憲章的內容與實踐,以便為中國的環境保護憲法化提供規范意義上的借鑒和啟示。

一、法國環境憲章形成的歷史過程

(一)歷史背

時至20世紀90年代,法國的環保制度和實踐在歐洲范圍內一直較為落后。希拉克以前的歷屆總統都對環境問題缺乏應有關注,環境部門在政府內閣中也一直不受重視。直到1971年政府內閣中才首次設立專門的環境部,但蓬皮杜總統卻告知其首任環境部長只有協調與勸誘的功能,沒有任何管理權或命令權,因此環境部被戲稱為“不可能部”。《世界報》曾在1998年提出中肯的批評:“法國在環境方面是歐洲的壞學生,因為她沒能落實歐盟的自然環境保護指令。”在環保重要性受到長期忽視的同時,污染問題卻日益凸顯。20世紀70年代以來,工業生產所帶來的污染和生態失衡問題首次引起有識之士關注,人們不僅從環保本身出發,也從人權和人道主義的高度來考慮生態平衡問題。1970年的阿爾芒(Louis Armand)委員會報告《為了環境的一百項措施》(100 mesures pour l'environnement)作為官方文件全面提出了應對環境問題的對策,并在其中最早承認獲得健康環境的權利,該報告直接導致蓬皮杜總統在1971年創立環境部。到了20世紀80和90年代,法國政治家已經順應知識界的環保主張,習慣在憲法意義上討論環境人權并提出相關對策主張(Laurent Fabius,1989年;Ségolène Royal、édouard Balladur,1995年)。

20世紀90年代以來,諸如全球氣候變暖、瘋牛病丑聞、農業生態危機、轉基因作物安全性等諸多環境生態問題引發法國社會高度關注。因此,希拉克在第一屆總統任期即將屆滿的2001年5月首次提出制定環境憲章的主張,“一個暫新和重大的使命正等待每一個人,尤其是我們:讓法蘭西成為21世紀新倫理和新生活的新試驗場。將生態人道主義銘刻在我們共和契約的心臟”。環保成為希拉克角逐2002年總統大選的重要綱領之一,他還將環境生態與法蘭西共和傳統、人權的普遍主義等主題掛鉤,從而提出明確的對策方案。首先,希拉克提出將損害預防(prévention)、風險預防(précaution)、責任(responsabilité)、整合(intégration)、信息與參與(information et participation)作為環境憲章的五大原則;其次,提出在政府內閣中設立部級的生態與可持續發展部,從而提高環保在政府施政過程中的重要性;再次,他主張在國際上建立與世界貿易組織等量齊觀的世界環境組織;最后,他承諾在法國建立更具安全性的環境管制措施,比如轉基因產品進口的管制程序。

(二)制定經過

在贏得總統大選后,希拉克按照競選承諾推進制定環境憲章的工作。在2002年6月5日部長會議上,希拉克正式將制定環境憲章提上日程,6月26日部長會議正式任命成立了由古生物學家科龐(Yves Coppens)教授擔任主席的專門委員會,負責起草環境憲章。該委員會由18名成員組成,在通過聽證會、互聯網等途徑廣泛征求社會意見的基礎上,于2003年4月8日提出了環境憲章草案。在起草過程中,希拉克曾兩次直接介入并決定重要議題。第一次是在2002年秋季,希拉克應專門委員會的要求,在關于憲章法律地位的三種方案中最終選擇了地位最高的方案,即環境憲章將具有憲法效力,它將作為憲法序言的組成部分。第二次是2003年4月,專門委員會對憲章草案是否將風險預防作為原則存在分歧,希拉克基于委員會請求最終作出肯定選擇。

部長會議在2003年6月25日通過了委員會草案,隨后將其提交議會。國民議會和參議院經修改分別在2004年6月1日和24日予以通過。2005年2月18日,希拉克通過兩院聯席會議提出憲法修正案并于28日獲得通過,2005年3月1日正式頒布第2005-205號憲法性法律,將環境憲章納入憲法序言。在總體上看,希拉克對制定環境憲章發揮了至關重要的作用,不僅提議制定環境憲章并直接介入起草過程,而且在議會審議和批準憲章的整個過程中,通過自身的政治影響力發揮必不可少的推動作用,以致于有學者提出,“可以毫不夸張地說,如果沒有希拉克個人的不斷努力,法國憲法中就不會有環境憲章。”

(三)必要性

法國政治家之所以不遺余力地推動環境憲章的制定,是為了在最高規范當中確立先進的環保理念,這不僅體現了政治家的遠見卓識,也使法國成為21世紀生態憲法的典范。從時間上看,環保條款自20世紀70年代開始逐漸出現在各國憲法中,其時代背景是世界環境危機所帶來的人類“環境覺醒”,由此形成了環境人權、環保國策和國家環保職責等各種類型的憲法環保條款。比如中國憲法的環保條款最早見于1978年憲法,隨后在現行1982年憲法擴展為兩個條文,均為國家環保職責的表述。至90年代,各國的環保入憲則達到高潮,且在內容上多表現為環境人權條款,因此學者將20世紀90年代形象地稱為環境權入憲的“黃金十年”。早期的憲法環保條款多數在立場上較為消極,在內容上缺乏系統性,比如中國1978年憲法第11條第3款僅規定“國家防治污染和其他公害”,沒有涉及可持續發展、生物多樣性等內容。在此背景下,法國的制憲者則刻意以內容系統、結構完整、理念先進的環境憲章來引領世界憲法生態化的潮流。

從技術性角度而言,制定環境憲章對于重整環境法的固有價值取向也是極為必要的。其實在環境憲章制定以前,法國已經存在較為完善的環境立法,并且根據2000年9月18日法令[10]逐漸編撰出較為系統的環境法典,整合了議會的環境法律和政府相關法規。但法國法在傳統上較為注重國家及其公共職能,而忽視個人權利,體現在環保領域,相關法律規則主要是對國家職責的規范,也就是將環境視為只有國家才有資格進行保護的公共利益,排斥個人對環境的利益相關性。盡管環境法典也規定了環境信息公開和環境公眾參與機制,但實體性的個人環境權利和利益卻受到忽視。由環境損害所導致的個人利益的損害主要依賴民法的保護機制得到救濟。在此背景下,通過在憲法層面制定環境憲章并在其中充分宣告環境人權具有積極意義,可以進一步突出基本人權并克服傳統國家主義的弊端。

二、法國環境憲章中的生態人道主義與環境人權

在環境憲章通過前的2003年,世界上已經有超過50個國家(如西班牙、意大利、葡萄牙和希臘等)將環境權和環境保護寫入憲法。在此背景之下,法國環境憲章的內容和主旨具有哪些不同?

(一)環境憲章作為專門的憲法文本

環境憲章是一個獨立于1958年憲法的專門文本,通過修改1958年憲法序言的表述從而成為憲法規范的組成部分。2005年憲法性法律擴大了憲法序言所確認的“法蘭西人民莊嚴宣告恪遵”的對象范圍,即修改為“1789年宣言所明定和1946年憲法序言所確認與補充之人權和國民主權諸原則,以及2004年環境憲章中所明定的權利和義務。”(下劃線部分為新增表述)但這種入憲方式并不意味著環境憲章不具有憲法效力,因為自1971年結社自由案判決以來,憲法序言及其所提及的1789年人權宣言和1946年憲法序言都已經成為具有拘束力的憲法規范整體(bloc de constitutionalité)。

在進入憲法序言之后,環境憲章與1789年人權宣言和1946年憲法序言并列,共同構成法國權利法案的三個支柱,三個文件依次宣告了自由權與政治權、社會權和環境權三代人權。從風格上看,環境憲章與之前兩部憲法文件一樣遵循了法國憲法傳統,即堅持“普遍主義”人權觀和憲法觀,強調具有普適性的人道主義和人類的共同遺產。如學者所評價的那樣,“環境及其保護在法國的概念化具有本土性和本質上人道主義的焦點(territorial and essentially humanist focus),儼然有別于歐盟所奉行的環境及其保護概念,后者強調的是無差別的科學和規范標準。”

(二)環境憲章的基本理念

環境憲章的根本理念是生態人道主義(écologie humaniste),它將最新的生態主義注入法國固有的人道主義憲法傳統中。人道主義傳統由1789年人權宣言創立,并被1946年憲法序言所繼承,它奠定了近現代立憲主義在世界范圍內的基本格局,強調以人類為中心的人道關懷和對人類需求的滿足,是人類解放的近代宣告,但也因此造成人類與自然的對立。“傳統憲政理念的法理基礎是自然法和自然權利的理論體系,其核心是人類本位主義、人類利益中心主義。但是,它的缺陷在于忽視了生態環境在人類自身生存和發展中的價值及權利,并因此已經造成了一些負面的后果。”相反,生態主義多以生態為中心,強調人對自然的順從并主張基于生態要求的外在限制,因此,“強調‘限制’的生態主義主張,潛在地削減了某些被看作天經地義的自由”。

環境憲章將生態主義與人道主義融為一爐,強調人不僅是人道意義上的尊嚴人,還是環境意義上的生態人,因此需要承擔環境義務并與生態和諧共處。按照希拉克的說法,“選擇生態人道主義,是進一步將人放在一切計劃的中心,并使人能夠承擔對其尊嚴的責任。”環境憲章弱化了人類中心主義,使傳統人道主義向生態人道主義轉變,為憲法注入新的價值,在某種意義上標志著法國式自由主義與共和傳統的轉型。

(三)環境憲章的主要內容

環境憲章對環境人權進行了人類憲法史上最完整和系統的專門論述,顯然比中國憲法以及世界上絕大多數國家憲法的零星環保條款篇幅更長、結構更完整、內容更系統。環境憲章共包括一個簡短的序言和十條正文。

序言主要宣告了生態平衡、可持續發展、生物多樣性等具有普適性的當代環保理念。正文主要宣告了個人的環境權利和義務,并涉及國家的環保職責。具體而言,環境人權既包括實體權利,即“人人有權在一個平衡的和不妨害健康的環境里生活”(第1條),也包括程序權利,即“在法律規定的條件和限制下,每一個人都有權獲得由公權機關掌握的與環境相關的信息,并參加會對環境產生影響的公共決定的制定”(第7條),環境義務包括“人人負有義務參與環境的維護和改善”(第2條)、“在法律規定的條件下,都應當預防其自身可能對環境造成的損害,或者,如果未能預防時,應當限制損害的后果”(第3條)以及“根據法律規定的條件為其自身對環境造成的損害分擔賠償”(第4條)。國家的環保職責包括公權機關應遵循風險預防原則(第5條)、公共政策應促進可持續發展(第6條)和國家應在國際層面采取相應行動(第10條)。此外,第8條和第9條規定了環境教育、培訓和研究。前述內容并非憑空產生,它來源于并發展了法國環境法、歐盟和國際環境法的既有環保準則。

(四)環境人權及其與環境公益的銜

盡管環境憲章乃為應對環境問題而生,但從理念和內容來看其核心顯然是人,而環境人權則是核心的核心,這也是之所以將環境憲章列在1789年人權宣言和1946年憲法序言之后的原因。傳統上一般認為,環境法(尤其表現在環境法典中)規定了國家保護環境公共利益的職責,以及這一職責的實現方式。這種傳統重視環境公共利益和國家環保職責,但一直在很大程度上忽視環境人權。因此,環境憲章將環境人權與既有的環境公共利益和國家環保職責對接在一起,并賦予后者終極正當性。由此,就需要在整個法律系統中正確理解環境人權、環境公共利益與國家環保職責的關系。

在傳統的公法理念和制度中,“‘公共利益’是一種否定性的主張,是抑制某些個人權利的正當性理由”。由此,公共利益與人權大體上具有一種反比關系,即國家促進公共利益越多,則對個人權利限制越大。然而,這種傳統公共利益已經不再適用于環境問題。諸如環境公共利益等“新現代公共利益(l'intérêt général néo-moderne)不再直接否定個人利益”,而是與其結合在一起。對環境公共利益的侵害在本質上也是對環境人權的侵害,因為當環境受損害時,每個生活在環境當中的個人都會受到損害。不過與傳統人權多具有在法律上可區分的客體不同,環境作為環境權的客體卻具有很大的不確定性,它是經濟學家所說的典型的“公地”。因此,需要國家承擔起保護環境公共利益的公共職責,否則,就會出現所謂的“公地悲劇”(tragédie des biens communs),最終導致每個人的權利和利益都受到損害。按照這一思路,可以將環境法所規定的國家保護環境公共利益的職責理解為國家對環境人權的義務,即國家通過保護環境來實現其對環境權的義務。由此,環境公共利益與環境人權高度契合在一起,正如學者所言,“以環境公共利益為保護目標的環境權利理論,可以為環境權利的獨立存在提供正當理由”。但二者的契合并不能進一步理解為互換關系,更不能以環境公益來取代環境人權,比如,環境權的存在意味著個人亦可采取保護環境公共利益的法律行動,而不是只有國家才具有保護環境的排他性職責,由此個人的環境公益訴訟在環境權的基礎上得到了正當性論證。

三、法國環境憲章的效力與實施

(一)環境憲章作為司法審查的依據

環境憲章作為憲法規范當然具有最高效力,但其效力的發揮和內容的落實則須具體考慮到各個條文的內在特點。曾有學者根據規范表述差別將各條區分為法律效力和政治效力兩大類:序言6和7及正文第1至7條為前者,其中第5條為原則,其他為規則;序言1至5和正文第8至10條則為政策宣告,其中序言3和正文第8至10條在政策宣告中又具有可操作效果。前述分類本身具有合理性,但條文的具體歸類則僅得到了實踐的部分印證,因為憲章的效力等級和實施程度直接取決于其被憲法委員會援引進而充當憲法審查依據的程度。

截至2017年12月31日,憲法委員會援引環境憲章的判決共34項,其中有31項適用憲法審查程序,31項的年度分布為:2005年2項,2008年1項,2009年1項,2011年4項,2012年5項,2013年5項,2014年7項,2015年1項,2016年3項,2017年2項。值得注意的是,31項涉及憲法審查的判決有22項是適用合憲性先決程序(案件號為QPC)作出的。合憲性先決程序是2010年開始實施的新程序,據此,“公民得在普通訴訟中提出違憲抗辯”,這意味著環境憲章對個人具有直接效力,個人可以成為環境權憲法訴訟的主體。

從內容上看,憲法審查判決所援引憲章條文的情況不盡相同,31項憲法審查判決所援引憲章條文的頻率依次為:序言兩次、第1條七次、第2條四次、第3條六次、第4條五次、第5條五次、第6條七次、第7條十七次,第8、9、10條零次。顯然,第7條的程序性權利受到憲法委員會高度重視,其次是第1條的實體性權利,此外,憲法委員會圍繞環境義務、風險預防原則、公共決策與可持續發展等問題都作出了憲法認定。目前,程序性和實體性環境人權已經成為具有直接效力的基本權利,拘束立法、行政和一切公權行為,并初步形成了相應審查標準。從適用情況看,環境人權有時獨立成為審查依據,有時與平等權等傳統憲法規范相結合充當審查依據。此外,憲法委員會援引環境義務來認可環境管制措施(部分對個人造成負擔)的合憲性,對于爭議較大的風險預防原則,憲法委員會承認國家立法對其進行適當限制的合理性,同時明確了可持續發展是對國家公共決策的要求,取決于立法者的自由裁量,并不能成為憲法權利申訴人的提請事由。從結果上看,31項憲法審查判決中,17項含有違憲或部分違憲認定,3項含有附保留合憲認定,因此,環境憲章并非“紙老虎”,憲法委員會亦未采取完全謙抑的審查立場。受指摘的法律主要是與環境直接相關的環境法典,此外還包括民法典、旅游法典、能源法典、森林法典、刑事訴訟法典、國防法典、公法人財產一般法典和財政法案等。環境法典被宣告違憲的頻率最高,尤其是涉及憲章第7條的程序性環境權。

除憲法委員會的援引外,最高行政法院和最高司法法院也將環境憲章作為裁判規則,目前行政法院和司法法院系統援引憲章的判決已達250多項,這些案件涉及如何處理一系列復雜的現實問題,諸如貿易自由與環境缺陷產品的行政管制、環境民事侵權、環境相關的刑事責任和環境反抗壓迫權等問題。總體上看,下級法院適用憲章的判決更為積極,而上級法院則偏保守,傾向于將憲章保留給憲法委員會進行解釋。

(二)環境憲章作為相關立法的基礎

環境憲章也需要通過議會法律予以落實。在環境憲章入憲的2005年,法律的作用就已獲得普遍認同,2005年憲法性法律修改了憲法第34條的立法權條款,將“環境保護”事項的一般原則增補到必須由法律予以規定的范圍內。此外,2008年修憲將原“社會經濟委員會”改為“社會經濟與環境委員會”,使其對環境方面的法律和法令草案提供咨詢意見,此舉可以視為環境立法理性化和專業化的措施。

不過環境立法與環境憲章的關系較為復雜,一方面,環境立法可以進一步形成環境人權,是國家履行其環保義務的表現,另一方面,環境立法也可能限制憲章原則或權利以及強化環境義務,由此又要接受憲法委員會的審查。以較有爭議性的風險預防原則為例,雖然在憲法高度將其明確化是全球首例并極具開創意義,但不得不承認風險預防原則尤其是其擴大適用也有負面影響,如給經濟造成沉重負擔,為法院帶來訴累并使其介入環境決策過程,使環境決策權落入非民選法官或環境技術專家手中,損害環境公共問題決策應由民選部門作出的共和傳統。因此,環境法典第L110-1條在落實該原則時施加了種種限制,通過“科學和技術知識的狀態”來降低第5條的不確定性,通過“經濟上可接受的成本”來降低第5條的可能弱點,通過在程序上排除個人的訴訟將其限定為對公權機關的要求,憲法委員會則多次認可了法律的合憲性。

(三)環境憲章的政策性實施

最后,憲章中的政策性條款盡管既未成為憲法審查的依據,也無法通過議會立法予以細化和落實,但也可以通過特定方式發揮作用。比如第8條規定的環境教育,在憲章剛剛獲得通過的2004年,總理通令就要求各級中小學適用憲章第8條,“從2004學年開始,將環境可持續發展的教育普遍化”。希拉克在2006年3月的一次演講中亦提及憲章環境教育以及憲章作為政府決策指南的問題,“因為它事關我們的未來,憲章需要被每一個人尤其是首先被年青人知曉。它將成為學校的教育內容,并自2004年開始在環境教育計劃中被普遍化”,此外,“在較大范圍內,環境憲章要求一切公權機關吸收可持續發展的需求,并且必須將環境納入其考量范圍。”

從總體上看,法國環境憲章的效力根據其不同條文存在等級序列,同時其實施機制亦較為多樣,既涉及憲法委員會的憲法審查,也涉及行政法院和司法法院的司法活動、議會的立法形成、社會經濟與環境委員會的立法咨詢活動、環境教育體制等一系列國家公權活動,可以說,環境憲章已經形成了一套多元和多層的實施機制。

四、法國環境保護憲法化的借鑒與啟示

法國的環境保護憲法化過程充分體現了環境人權這一核心價值,環境憲章的實踐使憲法環保條款發展成專門的環境部門憲法,將環境人權的保障貫徹到環境保護的各個具體領域。在中國,隨著生態文明建設的不斷深入,在憲法層面確立相應的理念、原則與制度具有必要性。由此,在以下三個方面,法國的環境保護憲法化對中國具有借鑒和啟示意義。

(一)環境權是憲法環保條款的核心價值

環境權是憲法環保條款和整個環保事業的核心價值。法國之所以選擇就環境保護制定一個專門的憲法文本,就是為了表明環境人權在環保中的核心地位。通過將環境憲章納入憲法序言,并與1789年人權宣言和1946年憲法序言并列,突出了環境權對自由權、政治權和社會權的承繼性,其象征意義不言自明。從一般意義而言,盡管環保條款在各國憲法中表現為不同類型,但國家所承擔的環保職責最終都會落腳在人權保障這一核心價值之上。

其實在法律傳統上看,中國法具有與法國法類似的國家主義傾向,體現在環境法領域,相關法律規定較為重視國家的環保職責,而輕視個人的權利。比如在中國現行1982年憲法中,第9條第2款和第26條作為環保條款只突出了國家的作用,而環境人權則沒有得到明確承認。因此,為填補國家環保職責所面臨的價值空缺,有必要在憲法層面承認環境人權。具體而言,環境權入憲可以有釋憲和修憲兩種方式。從解釋的角度,憲法第9條、第26條、第33條和第38條都可以引申出環境權。但通過釋憲形成的環境權具有派生性,或多或少存在一定局限,因此有學者認為考慮到中國的現實,“以憲法修正案形式確認一個獨立的環境權乃是我國環境權憲法化的最佳選擇”。無論釋憲還是修憲,關鍵是認識到,一切國家職責包括環保職權的背后都存在價值目標,即國家尊重和保障人權。因此,第9條第2款和第26條的環保條款不能予以孤立理解,有必要強調國家尊重和保障環境人權。

在強調環境權核心地位的同時,也有必要在規范角度正確處理環境權、環境公益與國家環保職責的關系。國家環保職責必須充分且正確的履行,從而保證環境權能夠得到實現。國家環保職責以保護環境公共利益為核心,只有環境公共利益得到國家的充分保護,個人的環境權才能得到真正實現。但基于環境權的價值,不能認為國家是環境公共利益的排他性保護者,除國家以外,任何個人基于其主觀環境權均應當能夠通過環境公益訴訟等法律行動來保護環境公共利益,因為環境公共利益與其個人的實質性環境權息息相關。

(二)憲法中的環保理念應當切合實際

環境人權是憲法環保條款的核心價值,這表明了一種基本理念,即憲法環保條款的指導思想是生態主義與人道主義的結合,環保的最終目的是為了使人的尊嚴得到更好的實現,避免因環境污染而使人類在尊嚴上受到貶損,因此,它基本上是一種弱的人類中心主義,并沒有完全走向生態中心主義。事實上,在人權作為憲法的核心價值不可動搖的前提下,生態中心主義是不可能徹底顛覆人類中心主義的。

中國目前仍然是發展中國家,發展歷來是憲法的中心議題。在2004年人權入憲以來,人權成為國家發展的正當性基礎,因為它“突出了人權在國家生活中的坐標與功能,使人權從一般的政治原則轉變為統一的法律概念和具有獨立規范價值的憲法原則,預示著國家價值觀的深刻變化”。盡管近幾年來,隨著綠色發展理論的提出,環境保護在整個法律體系中的地位得到不斷提升,但亦不能走向極端的生態中心主義。新《環境保護法》第4條已經將保護環境上升為基本國策,而且將原來的“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”改為“使經濟社會發展與環境保護相協調”。筆者認為如此定位環保的重要性已經足夠和適當,不過仍有學者批評新環保法低估了環保的重要性。必須注意到,過分拔高的生態主義不僅會限制國家的發展,也會給個人造成過度的環保負擔,極大限制其他基本權利的實現。

(三)憲法環保條款的實施應當多樣化

環境憲章通過多種方式得到了有效實施。憲法審查、環境立法、環境政策與環境教育等各種途徑都有效促進了環境憲章的各個條款尤其是環境權條款轉化為實際行動。就此,中國學術界仍然存在一定誤解,比如認為其“對憲法環境權‘主觀權利化’的努力,目前尚無明確的理論依據和實踐案例,并未具備直接適用的司法效力”,并進而完全否定憲法環境權條款的直接效力和獨立性。在一般意義上,由于環境權得到越來越多國家的憲法確認,“環境權的司法救濟將是二十一世紀環境權研究的重心”。實踐中,以環境人權為核心的憲法環保條款經由釋憲機制正逐漸形成部門憲法意義上的環境憲法,國家的立法、行政、司法以及其他活動均受其拘束和指引,由此整個環境法或者與環境有關的法律統合在環境憲法之下,并發展為以環境人權為中心的較為系統的規則體系。

在中國,憲法環保條款主要通過環境立法得到落實,途徑較為單一,而且憲法環保條款更是難以與憲法審查相勾連,因此難謂具有直接效力。由于立法者在環境立法過程中只看到了國家環保職責,而沒有看到憲法的人權條款,環境保護法對環境人權的確認和保障仍不充分。盡管早有學者提出中國環境立法一直以來“過于強調國家的環境保護權力忽視公民的環境權,使得公民的環境權保護要求缺乏法律依據”,但新《環境保護法》仍然存在“環境權的宣告和認可不充分”等問題,既沒有在總則中明確宣告環境權,也未建立環境權的全面保障機制。由于立法過程中的缺失,環境人權未能成為指導國家環保活動的根本準則,環境權的救濟機制也面臨一定障礙。“在司法實踐中,大量的以環境權為訴訟理由的判決遭到了否定。”這種不利情形既有實體法的原因,如環境權的實體法宣告不明確,也有程序法與訴訟體制的原因,如原告訴訟主體資格缺失,以及環境侵權本身的特殊性沒有得到應有考慮。這些問題值得中國學者進一步深入研究,并且從體制上推進環境權保障機制的完善。
注釋:
V. Robert Poujade, Le Ministère de l’impossible, Paris: Calmann-Lévy, 1975.
Sylvia Zappi, Environnement: le mauvais élève français, Le Monde, le 16 Octobre, 1998, 13.
該報告由Louis Armand、Christian Garnier、Jean-Philippe Barde等人共同起草,于1970年6月10日提交部長會議,對政府環保政策產生一定影響。委員會主席Louis Armand(1905~1971)是法國著名工程師、政治家,曾以個人名義撰寫環境白皮書并提交總理,其環境白皮書對委員會報告的內容有一定影響。
Thierry Libaert, CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT, Encyclopædia Universalis, http://www.universalis.fr/encyclopedie/charte-de-l-environnement, 2017年6月2日最后訪問.
Discours de Jacques Chirac, le 3 mai 2001 à Orléans, in Revue Juridique de l’Environnement, numéro spécial, 2003, p.78.
損害預防(prévention)和風險預防(précaution)都強調預防性和積極性,但前者通常適用于對已知風險和損害的預防,后者則適用于具有科學不確定性的風險,即凡有活動或政策對環境有不可回復的損害威脅時,不得以缺乏充分的科學證據為由推遲符合成本效益的預防措施。
Dominique Bourg & Kerry H. Whiteside, France's Charter for the Environment: Of Presidents, Principles and Environmental Protection, in Modern & Contemporary France, Vol. 15, No.2, 2007, p.122.
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這些理念得到環境公約或宣言的確認,如1972年《聯合國人類環境會議宣言》、1989年《海牙環境宣言》、1992年《里約環境與發展宣言》、1992年《聯合國氣候變化框架公約》和1992年《生物多樣性公約》等。
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如Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2010.
V. Décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005 du Conseil constitutionnel sur la loi relative à la création du registre international français.
如環保人士破壞轉基因玉米田并援引憲章在刑事上免責,部分下級法院予以支持,但最高法院不認可。
V. la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.
Kosciusko-Morizet, N. Rapport relatif à la Charte de l’environnement, Première lecture, no.1595, Commission des lois, Assemblée Nationale, Paris: 2004, pp.109-111.
V. Décision n° 2013-346 QPC du 11 octobre 2013 du Conseil constitutionnel.
該條的重要性在規范視野下易受忽視,實際上該條體現了法國憲法傳統中的極權主義因素,大革命并非單純的政體革命,而毋寧是社會革命甚至是心靈革命,它要改變的是人的心靈,而教育(確切說是由國家統一提供的教育)就是成為至關重要的手段。
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allocution de Jacques Chirac du 1 Mars 2006 (premier anniversaire de la promulgation de la charte de l’environnement), http://www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais/interventions/discours_et_declarations/2006/mars/allocution_du_president_de_la_republique_a_l_occasion_du_premier_anniversaire_de_la_promulgation_de_la_charte_de_l_environnement.42132.html, 2017年5月20日最后訪問.
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作者簡介:王建學,法學博士,廈門大學法學院副教授。
文章來源:《暨南學報(哲學社會科學版)》2018年第5期。
發布時間:2018/6/20
 
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